Los datos personales de migrantes y la seguridad nacional en México. Un dilema legislativo entre lo político y lo ético

Primera época, número 10, julio-diciembre 2020, pp. 88-112.

Fecha de recepción: 01 de febrero de 2020.
Fecha de aceptación: 12 de junio de 2020.

Autor: Mauro Pérez Bravo¹.

Resumen

En el presente trabajo abordamos un tema en particular de la movilidad humana: la protección de datos personales. En este caso, nuestro objetivo es estudiar la relación entre la protección de datos personales y la migración en México, para esto, nos centramos en la migración regular e irregular, principalmente proveniente de Centroamérica que transita por México con destino a Estados Unidos. Analizamos el manejo y uso de datos personales de migrantes desde la seguridad nacional, ya que, en México, el Instituto Nacional de Migración como Instancia de Seguridad Nacional, es quien se encarga de ejecutar la política migratoria y, por lo tanto, del almacenamiento de datos personales e información, en este caso, de extranjeros que ingresan de manera regular e irregular a territorio mexicano. Llevamos entonces un estudio a nivel legislativo sobre esta protección que se le deba dar a los datos personales de migrantes que ingresan a México.

Palabras clave: derechos humanos, datos personales, migración regular e irregular, seguridad nacional, política migratoria.

The personal data of migrants and national security in Mexico. A legislative dilemma between the political and the ethical

Abstract

In this paper we address a particular topic of human mobility: the protection of personal data. In this case, our objective is to study the relationship between the protection of personal data and migration in Mexico, for this, we focus on regular and irregular migration, mainly from Central America that transits through Mexico to the United States. We analyze the management and use of personal data of migrants from national security, since, in Mexico, the National Institute of Migration as a National Security Instance, is in charge of executing the migration policy and, therefore, the storage of personal data and information, in this case, of foreigners who regularly and irregularly enter Mexican territory. We then carried out a study at the legislative level on this protection that should be given to the personal data of migrants entering Mexico.

Keywords: human rights, personal data, regular and irregular migration, national security, immigration policy.

Introducción

En el presente trabajo realizamos un estudio legislativo sobre la protección de los datos personales de las personas migrantes en México. Nuestro objetivo es analizar el cuerpo legislativo en materia de datos personales y la migración, es decir, queremos visibilizar la ausencia de mecanismos jurídicos que sean capaces de brindar una protección certera a los datos personales de las personas migrantes que se encuentren en México, ya sea de manera regular o irregular.

El derecho humano a la protección de datos personales es un derecho humano, y por lo tanto universal, lo que implica que éste incluye a todas las personas, entre ellas las que son migrantes, sin importar la situación migratoria en la que se encuentren, ya se regular o irregular.

Por lo anterior, nos interesa ahondar en la situación legislativa que guarda el derecho humano a la protección de datos personales, en particular de las personas migrantes, toda vez que en México no es claro cuál es el uso que se le da al almacenamiento de datos personales, ni tampoco quedan establecidos los lineamientos jurídicos que permitan dar certeza de una protección a los datos personales de personas migrantes en México. Al contrario, de acuerdo con lo expuesto en el cuerpo de este estudio, podremos apreciar la ausencia de parámetros legales que permitan establecer el uso que se les dará a los datos personales en México de personas migrantes.

Un punto que abordaremos es que, el cuerpo normativo en México en la materia, referente a los datos personales de personas migrantes, guarda una cercanía con una perspectiva de seguridad nacional, es decir, se sigue considerando a la movilidad humana en México como un problema que debe ser atendido desde la seguridad nacional y no desde una perspectiva de derechos humanos.

Para lo anterior, ahondamos en el estudio de la legislación en materia de datos personales en México, y cómo se relaciona con la migración, metodológicamente comenzamos por desarrollar el derecho humano a la protección de datos personales desde una perspectiva internacional, para luego compararla con lo establecido en las leyes nacionales, principalmente con el actuar de la autoridad administrativa encargada de ejecutar la política migratoria: el Instituto Nacional de Migración (INM).

En este trabajo se verán algunas recomendaciones que hacemos a nivel legislativo, aunque en realidad, tiene un verdadero trasfondo ético y político, ya que primordialmente es indispensable que se deje de considerar a la migración como un problema de seguridad nacional, para atenderla como una faceta de la humanidad, como una característica propia de los seres humanos que buscan un mejor presente y un futuro prometedor.

El derecho humano a la protección de datos personales

Una sistematización sobre los derechos humanos que comúnmente encontramos en la doctrina y en la academia tiende a clasificarlos por generaciones. La primera generación de derechos humanos son los llamados derechos civiles y políticos; la segunda generación atiende a los derechos económicos, sociales y culturales. Finalmente, la tercera generación de derechos humanos se refiere a los derechos relativos a la justicia, paz y solidaridad (García Becerra, 1991). No obstante, lo anterior, comenzaron a desarrollarse elementos para considerar una cuarta generación de derechos humanos, en donde se busca que las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) lejos de fomentar la exclusión y desigualdades entre los pueblos, naciones o personas, puedan fungir como una fuerza promotora en el desarrollo de todos los países (Ortega Martínez, 2004).

En el caso que nos ocupa, el derecho humano a la protección de datos personales, encuentra una correlación primordial en los derechos de cuarta generación, aunque con un vínculo importante con los de la primera generación. Veamos por qué.

La protección de datos personales ha sido considerada en los últimos años como un derecho humano, lo que ha implicado la construcción de una normatividad e incorporarla al cuerpo jurídico de los Estados, atendiendo a la correlación de la aparición de las denominadas tecnologías de la información y comunicación. Es decir, ante el enorme flujo de datos personales que en la actualidad circulan en diversas redes de información digitales y tecnológicas, ha sido importante regular dicho flujo de datos personales a fin de que éstos no sean utilizados con fines delictivos o ajenos al consentimiento del titular de los datos. De aquí que el derecho humano a la protección de datos personales se encuentre ubicado como un derecho humano de cuarta generación. Asimismo, la protección de datos personales se adminicula con el derecho a la privacidad o a la intimidad que es propio de los derechos de primera generación, es decir, los datos personales forman parte de la información privada o íntima de la persona.

A nivel internacional, encontramos garantizada la protección del derecho a la privacidad y a la intimidad en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, concretamente en el artículo 12 en donde se señala: “Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o ataques” (ONU, 1948). En el artículo transcrito se hace un primer acercamiento de manera muy general a la protección de la intimidad de la persona. Ya de manera más específica, a nivel internacional, tenemos como normatividad en materia de protección de datos personales concretamente el Convenio 108 del Consejo de Europa para la protección de las personas con respecto al tratamiento de datos de carácter personal y el protocolo adicional al convenio para la protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal, a las autoridades de carácter personal, a las autoridades de control y a los flujos transfronterizos de datos. Dicho convenio, del 28 de enero de 1981, tiene por objeto: “[…] garantizar, en el territorio de cada Parte, a cualquier persona física sean cuales fueren su nacionalidad o residencia, el respeto de sus derechos y libertades fundamentales, concretamente su derecho a la vida privada, con respecto al tratamiento automatizado de los datos de carácter personal correspondientes a dicha persona” (Consejo de Europa, 1981).

En este Convenio ya no sólo se hace mención específica a la privacidad de la persona, sino al derecho que tiene ésta sobre la protección de datos personales. Empero, ¿qué son los datos personales? El mismo Convenio en su artículo 2 nos ofrece una definición sobre qué debemos entender por datos personales: “cualquier información relativa a una persona física identificada o identificable”.

En el caso de México, tenemos cuatro ordenamientos legales fundamentales en materia de protección de datos personales, mismos que consideraremos para los efectos de este trabajo:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP).
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP).
Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados (LGPDPPSO).

A nivel constitucional, existen varios artículos que garantizan la protección de los datos personales de manera directa o indirecta. El artículo 6 de la CPEUM, garantiza el derecho de acceso a la información y comunicación, pero más directamente, es el artículo 16 de la Constitución el fundamento toral mexicano en materia de protección de datos personales: “Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, el acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como manifestar su oposición […]”. Estos derechos son conocidos en la doctrina y literatura jurídica en la materia como derechos “ARCO”: A=acceso, R=rectificación, C=cancelación, y O=oposición (Ornelas Núñez y López Ayllón, 2010). El derecho a la información, a la par del derecho a la protección de datos personales, es un binomio legal que ya se ha caracterizado por constituirse como un derecho humano, el cual debe protegerse y promoverse de acuerdo con el marco constitucional aplicable.

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 3, fracción IX, de la LGPDPPSO, los datos personales son: “cualquier información concerniente a una persona física identificada o identificable. Se considera que una persona es identificable cuando su identidad pueda determinarse directa o indirectamente a través de cualquier información”. Es decir, los datos personales se refieren al conjunto de información sobre una persona física que permitan su identificación (Gómez Robledo y Ornelas Núñez, 2006: 16). En este aspecto, la ley mexicana en la materia coincide con lo señalado en el Convenio 108 sobre si una persona es identificada o identificable. No obstante, existe un añadido en la LGPDPPSO que no se encuentra en el Convenio 108: datos personales sensibles. De acuerdo con la LGPDPPSO, éstos se refieren:

[…] a la esfera más íntima de su titular, o cuya utilización indebida pueda dar origen a discriminación o conlleve un riesgo grave para éste. De manera enunciativa más no limitativa, se consideran sensibles los datos personales que puedan revelar aspectos de origen racial o étnico, estado de salud presente o futuro, información genética, creencias religiosas, filosóficas y morales, opiniones políticas y preferencia sexual (Artículo 3, fracción X).

En la normatividad mexicana vemos que hay una diferencia entre los datos personales y los datos personales sensibles. Hacemos énfasis en este aspecto ya que, para efectos del análisis que nos encontramos realizando, el origen racional o étnico es una característica que se menciona en el rubro de los datos sensibles. De acuerdo con el tema toral del presente ensayo, podemos entonces asumir que la nacionalidad, origen étnico o racial son datos personales de carácter sensible, es decir, afecta la esfera más íntima de la persona titular de los mismos.

Vemos entonces la importancia de contar con mecanismos jurídicos que garanticen la efectiva protección a los datos personales. En este sentido, podemos concluir que el “derecho a la protección de datos personales se traduce en el reconocimiento y establecimiento de prerrogativas, principios, y procedimientos para el tratamiento por parte del Estado o de terceros, de la información concerniente a personas físicas” (Gómez Robledo y Ornelas Núñez, 2006: 18).

Una vez planteado un desarrollo sobre el derecho a la protección de datos personales como un derecho humano, podemos pasar entonces al estudio más detallado sobre una problemática en la materia que detectamos: la relación que encontramos entre las personas migrantes y la protección de sus datos personales.

La migración y la protección de datos personales

En el presente apartado, profundizaremos un poco más sobre la relación que guardan los datos personales y la migración, a fin de contar con un panorama más completo sobre la legislación aplicable en la materia, algunas deficiencias que podremos encontrar y algunas propuestas a nivel legislativo que permitan establecer las condiciones para una mejor protección de los datos personales de las personas migrantes.

Entre las muchas complejidades que se derivan de la movilidad humana y las leyes de protección de datos personales, es que es una situación poco explorada y atendida a nivel legislativo, lo que conlleva a que en la práctica existan lagunas jurídicas y una deficiente atención por parte de las autoridades administrativas competentes en la materia.

Comencemos por apuntar que existen dos formas de ingresar al país: regular e irregular. Consideramos que en ambas maneras de ingreso al país, se deben implementar los esfuerzos institucionales para la protección de datos personales de personas migrantes: 1) cuando ingresan de manera regular al país (aeropuertos, garitas); y, 2) en el momento de la detención migratoria y alojamiento (privación de la libertad)[1] para personas extranjeras en situación migratoria irregular. Veamos cada rubro con mayor detalle.

Migración regular y datos personales

Para ingresar a México de manera regular existen 156 puntos oficiales de internación, los cuales pueden ir desde puertos marítimos, garitas, aeropuertos o accesos terrestres. Para el ingreso a territorio mexicano, de conformidad con lo señalado en los artículos 52 de la Ley de Migración, 129, 132, 136, 138, y 139 de su Reglamento, y 72, 73 y 74, de los Lineamientos para trámites y procedimientos migratorios, se tienen contemplados tres diferentes grupos de personas de acuerdo a su condición migratoria, y derivados de ellos, se subdividen en grupos más específicos (Unidad de Política Migratoria, 2019):

a) Extranjeros no residentes en México. Visitantes turistas, visitantes de negocios, otros visitantes sin permiso de actividad remunerada, visitantes de crucero, tripulación marítima, tripulación aérea, visitantes regionales, visitantes por razones humanitarias, visitantes con permiso de actividad remunerada, trabajadores fronterizos y diplomáticos.
b) Extranjeros residentes en México. Temporales y permanentes.
c) Mexicanos. Residentes en el país, residentes en el extranjero, diplomáticos y tripulación aérea.

En cualquiera de las modalidades señaladas, es posible que una persona extranjera ingrese a México de forma regular de acuerdo con la normatividad aplicable al caso particular.

Ahora bien, dado el contexto político y geográfico en el que se encuentra México, éste ha sido un destino constante en las opciones de extranjeros que llegan al país por diferentes motivos (tabla 1).

Tabla 1. Entradas regulares a México 2014-2018
Año	2014	2015	2016	2017	2018
Personas extranjeras no residentes en México	21,748,668	24,307,306	27,450,594	30,270,423	31,516,173
Personas Extranjeras residentes en México	427,938	477,660	523,776	553,949	594,539
Fuente: elaboración propia con información de los Boletines Estadísticos de la Unidad de Política Migratoria (2019).

Como se puede advertir, de 2014 a 2018, ha ido en aumento el número de personas extranjeras residentes y no residentes, que ingresan al país de manera regular, lo que conlleva importantes retos en la protección de derechos humanos de dichas personas, como es el caso en materia de protección de datos personales.

La Ley de Migración en su artículo 37 especifica los requisitos que las personas extranjeras deben cumplir para poder ingresar a territorio mexicano: pasaporte, visa o tarjeta de residencia. En esta tesitura, queremos resaltar la fracción II de dicho artículo, el cual puntualiza lo siguiente: “Proporcionar la información y los datos personales que las autoridades competentes soliciten en el ámbito de sus atribuciones”. Antes, en el artículo 16, fracción tercera de la misma Ley de Migración, ya se había precisado que las personas extranjeras debían cumplir con la determinación de proporcionar información y datos personales a las autoridades competentes que así lo solicitaran: “Proporcionar la información y datos personales que les sean solicitados por las autoridades competentes, en el ámbito de sus atribuciones, lo anterior sin perjuicio de lo previsto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y demás disposiciones aplicables en la materia”. Como podemos apreciar, en la Ley de Migración no se especifican qué datos personales o las circunstancias en las que deban de proporcionarse a la autoridad competente.

El caso del Reglamento de la Ley de Migración, si bien proporciona mayores especificaciones al respecto, tampoco es claro o concreto en lo referente a la solicitud que puede hacer una autoridad competente a las personas extranjeras sobre sus datos personales, una vez que éstas pretendan ingresar al país. De manera invariable, la autoridad administrativa de acuerdo con lo señalado en los artículos 102, 146, y 159 del Reglamento de la Ley de Migración, solicitará información y datos personales a extranjeros que soliciten un visado, regularización migratoria o la renovación de algún trámite, para los procesos administrativos pertinentes.

La única especificación en materia de protección de datos personales la ubicamos en el artículo 108 del Reglamento de la Ley de Migración:

Si la persona extranjera detectada como posible víctima de delito se encuentra en situación migratoria irregular será trasladada a las instalaciones del Instituto [Nacional de Migración], con el fin de analizar y resolver su situación migratoria y la autoridad migratoria procederá conforme a lo siguiente: I. Explicará a la persona extranjera de manera clara y precisa sobre los derechos que le asisten para: […] f) La protección de su identidad y datos personales.

En el artículo transcrito encontramos el único supuesto explícito en donde la ley migratoria mexicana señala el caso en el que se deberán de proteger los datos personales de las personas extranjeras: cuando existan elementos que presuman que la persona ha sido víctima de un delito. Este supuesto aplica tanto para las personas extranjeras en situación migratoria regular como para las que se encuentran en situación irregular.

Consideramos que la protección de datos personales de personas migrantes implica otros rubros que la normatividad migratoria no considera o si consideran, son tomados en cuenta con algunas deficiencias, lo que hace que el manejo de datos personales de personas migrantes no cuente con un robusto aparato jurídico que permita a las autoridades la aplicación de una política adecuada y con perspectiva de derechos humanos sobre datos personales y migración.

Migración irregular y datos personales

Antes de la promulgación de la actual Ley de Migración (2011), se consideraba como delito el hecho de una persona extranjera no pudiera acreditar su legal estancia en México, es decir, ser extranjero en situación migratoria irregular era sancionado penalmente. (Vázquez Gutiérrez & Pérez Bravo, 2018). La Ley de Migración vigente considera a la migración irregular como una falta administrativa[2]. Una persona extranjera que cometa dicha falta será alojada en las estaciones migratorias. De acuerdo con la Ley de Migración en su artículo 3, fracción X, una estación migratoria es: la “instalación física que establece el instituto para alojar temporalmente a los extranjeros que no acrediten su situación migratoria irregular, en tanto se resuelve su situación migratoria”. En estas instalaciones físicas, las personas extranjeras que no han podido acreditar su regular estancia en México, tienen que permanecer hasta que sean deportadas o hayan podido regularizar su situación migratoria.

Todas las personas que son ingresadas a las estaciones migratorias, deben cumplir con determinadas obligaciones, entre las que se encuentran las señaladas en las “Normas para el Funcionamiento de las Estaciones Migratorias y Estancias Provisionales del Instituto Nacional de Migración”, en su artículo 26, fracción I: “Responder con veracidad el cuestionario que se le aplique con el propósito de conocer su situación migratoria e integrar su expediente personal y cualquier otro que se le solicite en relación con su estancia en la Estación Migratoria o en la Estancia Provisional”. Es decir, es menester que la persona extranjera proporcione información veraz con el propósito de que la autoridad migratoria pueda determinar la resolución administrativa al respecto. Dentro de esta información, es que encontramos lo referente a sus datos personales.

Los datos personales de los extranjeros detenidos en las estaciones migratorias son de vital importancia para poder determinar su deportación o estancia en el país. Se debe considerar una situación en particular: el Instituto Nacional de Migración, forma parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública, por lo tanto, las estaciones migratorias son administradas como instituciones de seguridad pública. ¿Qué es el Sistema Nacional de Seguridad Pública? De acuerdo con la información proporcionada en su página oficial, es “quien sienta las bases de coordinación y distribución de competencias, en materia de seguridad pública entre la Federación, los Estados y los municipios, bajo la directriz del Consejo Nacional de Seguridad Pública”. Entre algunos de sus objetivos encontramos “establecer y controlar bases de datos criminalísticos y personal”. Luego entonces, no queda claro cuál es el uso que el INM les da a los datos personales de las personas migrantes que se encuentran alojadas en las estaciones migratorias como instancias de seguridad pública. Es decir, tenemos claro que la migración irregular no es un delito en México, sin embargo, los datos personales proporcionados forman parte de una base de control con objetivos claramente relacionados con seguridad nacional.

El año en que más extranjeros en situación irregular han sido detenidos por la autoridad migratoria mexicana hasta el momento ha sido 2015, con un registro de 198,141 eventos[3] de personas detenidas (Unidad de Política Migratoria, 2019). Todas esas personas proporcionaron sus datos personales al INM, la pregunta que planteamos es: ¿cuál es el valor o trato que se les da a esos datos personales?

A partir de lo planteado hasta ahora, en México la migración queda sujeta a una perspectiva de seguridad nacional. Veamos con un poco más de detalles en qué consiste la “seguridad nacional” en México y cómo ésta se interrelaciona con la migración a nivel legislativo, para que podamos plantear entonces las posibles bases que consideramos oportunas en cuanto al tratamiento de datos personales de la migración.

Seguridad nacional y migración

Anteriormente ya hemos abordado brevemente el tema de la seguridad en sus vertientes pública, jurídica e interior (Hernández Hernández y Pérez Bravo, 2018). Ahondemos en esta parte lo concerniente al tema de seguridad nacional que bien puede identificarse como seguridad interior.

En México, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional, se entiende ésta como: “[…] las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a: I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país […]. V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional”. En lo general, este artículo hace referencia a las posibles amenazas que puedan atentar contra la estabilidad y el orden constitucional de las instituciones del Estado mexicano.

Lo que el Estado mexicano considera como amenazas, se encuentra asentado en el artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional, entre la que destacamos la fracción II que a la letra dice: “Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado mexicano”. Esta fracción es la única referencia que tiene la ley sobre personas extranjeras o migrantes. En ninguna otra parte del cuerpo de dicho precepto jurídico encontraremos señalamientos precisos a los posibles actos de población extranjera que puedan ser una amenaza al Estado mexicano. Sin embargo, en el “Acuerdo por el que se reconoce al Instituto Nacional de Migración como Instancia de Seguridad Nacional” (Acuerdo), en los considerandos se señala textualmente lo siguiente:

Que la Ley de Seguridad Nacional contempla como amenazas a la seguridad nacional, entre otras, los actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje o terrorismo, de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado mexicano, los tendentes a consumar el tráfico ilegal de materiales nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva, así como los tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia” (Secretaria de Gobernación, 2005).

La Ley de Seguridad Nacional no incorpora propiamente a la migración en su cuerpo normativo, no obstante, el Acuerdo referido sí integra posibles amenazas para justificar el reconocimiento del INM como Instancia de Seguridad Nacional, ¿por qué incluir un listado de amenazas de seguridad nacional en una legislación de carácter migratorio? Si leemos el Acuerdo referido podremos apreciar que en general, se pretende que el INM se coordine con el Consejo Nacional de Seguridad a fin de poder intercambiar información (bases de datos), por cuestiones de seguridad e interés nacional. Aquí podremos resaltar el vínculo estrecho entre los conceptos seguridad nacional e interés nacional, un binomio que busca detectar posibles amenazas que provengan del exterior, pero que quedan sujetas a interpretación del poder o gobierno en turno (Calleros Alarcón, 2010).

El INM al ser una Instancia de Seguridad Nacional, suponemos, tendrá una perspectiva de seguridad nacional en el manejo de la información personal, ¿cuál podría ser esa perspectiva? El Acuerdo señala textualmente en los considerandos:

Que las atribuciones del Instituto Nacional de Migración tienen relación directa con la Seguridad Nacional, ya que […], tiene la facultad y responsabilizar de proteger y tutelar la seguridad nacional a través de la restricción de la emigración de nacionales cuando el interés nacional así lo exija; […], negar a los extranjeros la entrada al país o el cambio de calidad o característica migratoria cuando lo exija el equilibrio demográfico nacional o se estime lesivo para los intereses económicos de los nacionales; suspender o prohibir la admisión de extranjeros cuando así lo determine el interés nacional (Secretaría de Gobernación, 2005).

El artículo 96 del Reglamento de la Ley de Migración expresa:

Corresponde al Instituto administrar las listas de control migratorio, así como proporcionar la información contenida en ellas a las instancias de seguridad nacional que lo soliciten de conformidad con los esquemas de coordinación previstos en las disposiciones jurídicas aplicables. Las instancias y autoridades a que hace referencia el presente artículo serán responsables en el ámbito de su competencia de la información que soliciten incorporar a las listas de control de migratorio, así como de la actualización y baja de dicha información.

Las listas de control migratorio aludidas en el párrafo que antecede son básicamente los registros de entrada, salida y permanencia de personas en territorio nacional, esto en términos del artículo 95 del Reglamento de la Ley de Migración, es decir, son registros que contienen datos personales que hacen posible la identificación de alguien. Nos encontramos aquí entonces con un problema fundamental en cuanto al manejo de datos personales: de facto, una perspectiva discrecional sobre seguridad nacional. En cualquier momento, cuando así lo solicite cualquier instancia de seguridad nacional, y de acuerdo a sus justificaciones, el INM entregará la información que tenga en aras de salvaguardar el interés nacional. El problema que se aprecia es que el término “interés nacional” queda sujeto a interpretaciones discrecionales y a justificaciones que quedan en manos de las autoridades administrativas.

En México, si la autoridad administrativa migratoria se encuentra sujeta a disposiciones de seguridad nacional, la perspectiva que se aborde sobre migración, incluso el ejercicio de los derechos humanos, como lo es el derecho a la protección de datos personales, estará sujeta a dicha perspectiva.

El interés nacional más que un concepto jurídico, es político, y muy estrechamente relacionado con la política internacional, es decir, con las relaciones internacionales, de acuerdo con García Rangel el interés nacional se entiende como el fin último que persigue el Estado cuando ejecuta la política exterior (2011: 50). De acuerdo con lo expuesto en párrafos anteriores, en México, si adminiculamos el interés nacional con la seguridad nacional, entonces, la política pública en materia de migración, así como el trato sobre información o datos personales, tendrá como guía o eje de acción, la protección de cualquier amenaza principalmente exterior que desestabilice al Estado mexicano. Por lo anterior, la migración, al ser un tema no sólo de derecho nacional o internacional, sino sociológico, político y religioso incluso, tiene una fuerte relación con el llamado “interés nacional”. Es decir, las amenazas “exteriores”, que podrían afectar el interés nacional, tienen una fuerte connotación migratoria o de extranjería. Sobre este supuesto, la autoridad migratoria, en su manejo de información y trato de datos personales, buscará primordialmente atenuar y combatir las amenazas de carácter “exterior” o “extranjero”.

Desde lo anteriormente planteado, ¿qué es lo que tiene que hacer un Estado ante posibles amenazas provenientes del exterior? Reforzar la seguridad en el ámbito migratorio.

A fin de reforzar la seguridad en las fronteras de México, entre varias acciones que se han realizado e implementado a lo largo de la historia, el gobierno llevó a cabo el denominado “Plan Sur”, que buscó controlar el flujo migratorio, así como de armas y drogas en su frontera con Guatemala y Belice (Artola, 2006: 106). De igual manera, en el año 2007, en común acuerdo entre los gobiernos de Estados Unidos de América y México, se construyó la “Iniciativa Mérida”, que también buscaba reforzar la seguridad en la frontera sur de México. Entre las acciones concretas que tenía la Iniciativa Mérida, era “la adquisición de equipo y sistemas de cómputo para la emisión de formas biométricas en la frontera sur, así como el equipo necesario para realizar el cotejo por vía automatizada” (Calleros Alarcón, 2010: 39). De acuerdo con el Instituto Nacional para la Ciberseguridad de España, la biometría es “un método de reconocimiento de personas basado en sus características fisiológicas o de comportamiento. Se trata de un proceso similar al que habitualmente realiza el ser humano reconociendo e identificando a sus congéneres por su aspecto físico, su voz, su formar de andar, etc.” (Instituto Nacional de Ciberseguridad, 2019). Luego entonces, podemos considerar que la biometría es un procedimiento para la medición e identificación de personas de acuerdo con aspectos biológicos. Para que este procedimiento se pueda realizar, es menester alimentar ese método con datos personales, los que se denominarán, datos biométricos, a saber, “aquellos rasgos físicos, biológicos o de comportamiento de un individuo que lo identifican como único del resto de la población. Aquellos sistemas en los que se mide algún dato biométrico, como parte del proceso de identificación y/o autentificación de un sujeto, son conocidos como sistemas de seguridad biométrica o simplemente sistemas biométricos” (Sánchez Pérez y Rojas González, 2012). De acuerdo con esta definición, vemos que tanto los datos como los sistemas biométricos se encuentran íntimamente relacionados, sobre todo en cuanto al manejo de información personal se refiere. Entendemos que los datos biométricos son una especie de la generalidad de datos personales.

De haberse implementado la Iniciativa Mérida, el INM, como instancia de seguridad nacional, hubiese sido un gran almacén de datos e información de personas migrantes, obtenidos a través de sistemas biométricos, ¿qué uso se le daría a esa información? Compartirla con agencias de inteligencia y seguridad.

Consideramos que el trato de datos personales que el INM realiza con la información obtenida en el ejercicio de sus funciones, no debería encaminarse hacia orientaciones de seguridad nacional. Esta situación es sumamente compleja, toda vez que existen consideraciones legislativas e incluso políticas y éticas que no permiten otras posibilidades. En la última parte de este trabajo, trataremos de desarrollar algunas condiciones de posibilidad para otras perspectivas u horizontes en el manejo de información de personas migrantes por parte del INM.

Hacia una base legislativa ética y política para proteger los datos personales de migrantes

Hemos ya hecho énfasis en la necesidad de desincorporar de la autoridad migratoria, Instituto Nacional de Migración, la característica de Instancia de Seguridad Nacional (Vázquez Gutiérrez & Pérez Bravo, 2018). Considerar a la migración como un asunto de seguridad nacional implica que el manejo de información y datos personales, también pasarán a formar parte de una estructura gubernamental que se encarga de la seguridad nacional. Desde nuestro punto de vista, ésta sería la primera y más importante base de carácter político que debería transformarse.

Se considera que, en México, la migración irregular, como un asunto de seguridad nacional, no es un tema jurídico propiamente, sino político. Gran parte de la política migratoria de México es consecuencia de las fuertes negociaciones que se derivan de la relación con el país vecino del norte, Estados Unidos de América (Cortés Larrinaga, 2003), ya sea para verificar la situación de connacionales en aquel país o para frenar el flujo de migración, principalmente centroamericana, que utilizan a México como país de tránsito.

Por lo anterior, es importante una base política que permita el manejo de información o almacenamiento de datos personales, pero sin acciones que deriven en cuestiones de seguridad nacional o como actos que pretendan prevenir posibles amenazas provenientes del extranjero.

La gran mayoría de las personas provenientes de Centroamérica que migran a través de México para llegar a Estados Unidos, viven situaciones de pobreza, otros, salen de sus países de origen debido a la violencia e inseguridad, lo que conlleva desplazamientos forzados de un gran número de familias (Carrasco González, 2013). La Comisión Nacional de los Derecho Humanos (CNDH) documentó que la búsqueda de trabajo, así como razones de violencia e inseguridad, son las principales causas que motivan a las personas del Triángulo Norte de Centroamérica: Guatemala, Honduras y El Salvador, a abandonar dichos países para encontrar mejores oportunidades de vida (CNDH, 2018).

Consideramos que es de suma importancia entender las causas de la migración, para así contar con otra perspectiva sobre la misma, y de esta manera dejar de lado la criminalización sobre la movilidad humana, principalmente la proveniente de Centroamérica. En México existen fuertes indicios de una criminalización hacia la población migrante, basada en estereotipos y prejuicios, lo que desencadena actitudes violentas por parte de la población civil hacia las personas migrantes:

En México hay varios estereotipos alrededor de las personas migrantes. Por ejemplo, en la frontera sur de México, a las mujeres se les considera ‘fáciles’, ‘pobrecitas’, ‘quitamaridos’, ‘de cuidado’, o ‘mujerzuelas’. A los hombres, en varias partes del país se les considera ‘mugrosos’, ‘pandilleros’ o ‘rateros’. Otro estereotipo muy presente es que los extranjeros quitan el trabajo a las y los mexicanos, o que reciben mejores pagos en los mismos trabajos (Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, 2020).

Se criminaliza a las personas migrantes debido a que se tiene la idea equivocada de que son “delincuentes” o de que “vienen a quitarnos el trabajo”. De acuerdo con Salazar Araya (2012: 192) —quien cita la Encuesta Nacional Sobre Discriminación 2013—, “el 40.1% de los mexicanos admite el interrogatorio policial por sospecha o presunción de estar irregularmente en el país, mientras que casi un 41% apoya las detenciones de centroamericanos que no puedan comprobar su estancia legal”. Sin embargo, de acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en su informe “Estadísticas para el sistema penitenciario estatal en México, 2017”, del total de personas privadas de su libertad en los centros penitenciarios estatales en México, únicamente 1.5% corresponde a personas con una nacionalidad distinta a la mexicana (INEGI, 2018), es decir, es un porcentaje mínimo el correspondiente a personas extranjeras privadas de su libertad por haber cometido algún delito. En cambio, entre el año 2014-2016, tan sólo en el estado de Chiapas, se cometieron 2,566 delitos contra personas extranjeras, siendo el más común el asalto y robo con violencia (Suárez, Díaz, Knippen y Meyer, 2017).

Es de capital importancia eliminar los estereotipos y prejuicios hacia las personas migrantes, no propiamente como una norma jurídica obligatoria, sino a un nivel más ético, es decir, respetar a las personas migrantes por el simple hecho de ser personas, con dignidad y valor en sí mismas.

Será sumamente complicado superar aspectos legales de criminalización y discriminación, si antes, a nivel ético, se continúa con una visión equivocada sobre la movilidad humana.

La información personal, no sólo de personas migrantes, sino en general de toda la población, debe ser protegida atendiendo al derecho a la privacidad y a la protección de datos personales como un derecho humano, en términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal y como se expuso al principio del presente texto. El Estado mexicano tiene que transitar de un aspecto de seguridad nacional a uno que vele por el ejercicio irrestricto de los derechos humanos, en cuanto al manejo y protección de datos personales.

Existen en México instituciones que resguardan datos o información personal, incluso de carácter biométrico como lo es el Instituto Nacional Electoral (INE), el Servicio de Administración Tributaria (SAT) o la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). Dichas instituciones no revisten el carácter propiamente de instancia de seguridad nacional, y el uso que les dan a la información personal o datos biométricos, persigue un objetivo que tiene que ver más con la identidad de las personas para la ejecución de actos jurídicos. Tal es el caso de la “firma electrónica avanzada”, que sirve para identificar a la persona cuando desee realizar trámites y servicios por internet en el SAT. Para obtener dicha firma electrónica avanzada, entre otros requisitos, es necesario registrar datos biométricos. La Ley de Firma Electrónica Avanzada, en sus artículos 14, 25 fracción VI, estipula que las autoridades que almacenen información personal, deberán sujetarse a las disposiciones legales aplicables en el manejo, protección y seguridad de datos personales.

Se considera que el INM bien podría homologar los criterios almacenamiento y protección de datos personales de migrantes, con los usados por el SAT, INE, incluso, con los de la SRE, principalmente para efectos de identificación y ejecución de actos jurídicos, y no para efectos de seguridad nacional o para preservar el interés nacional.

En el caso del INE, se señala con claridad cuál es el uso y destino que se les dará a los datos personales recabados: actualización y depuración del padrón electoral; expedición de credencial para votar e incorporación a la lista nominal de electores (INE, 2020). En cambio, en el caso del INM, a nivel legislativo, es ambiguo el uso y manejo que se le dará a los datos personales de las personas migrantes. Lo único que es claro en dicho manejo de información personal, es el intercambio de la misma que deberá hacer con otras instancias de seguridad nacional cuando así lo soliciten.

No obstante lo anterior, incluso la misma Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en su artículo 120, fracción IV, y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en su artículo 117, fracción III, determina que los sujetos obligados permitirán el acceso a la información confidencial sin el consentimiento de los titulares de la información “por razones de seguridad nacional y salubridad en general, o para proteger los derechos de terceros […]”. Con esta excepción asentada en las leyes torales en materia de protección de datos personales, en cualquier momento, y a cualquier autoridad se le puede requerir información confidencial sin el consentimiento de los titulares. Es decir, no sólo el INM como sujeto obligado, sino que cualquier otra autoridad que posea información personal de terceros, se tiene que ajustar a dichas determinaciones.

Ahora bien, si ya está señalado en las leyes que se tiene que entregar información confidencial por razones de seguridad nacional, y que esto obliga a cualquier sujeto obligado, entonces, se considera que no existe fundamento o motivo alguno que especifique o reitere que el INM, por su naturaleza jurídica tenga que llevar a cabo un manejo de datos personales de acuerdo con criterios de seguridad nacional.

En este sentido lo que se propone es que el INM, como sujeto obligado, en primer orden, almacene información y datos personales, únicamente con el fin exclusivo de llevar a cabo registros de identidad o para poder acreditar la nacionalidad de los extranjeros detenidos en las estaciones migratorias, en común colaboración con los gobiernos de sus países de origen. Empero, ya el INM, como instancia de seguridad nacional conlleva una predisposición de un manejo de seguridad nacional de la información que almacena, cuando el gran número de personas extranjeras en situación migratoria irregular, migran porque buscan empleo, una mejor vida para su familia y simplemente, huyen de la violencia que aqueja a sus lugares de origen.

Conclusiones

En conclusión, desde nuestra perspectiva, se requieren reformas legales que desincorporen el concepto de seguridad nacional e interés nacional, del actuar del INM.

Además, es importante que la Ley de Migración, y su Reglamento, como leyes especiales en la materia, establezcan con precisión y sin ambigüedades, cuál es en específico el uso y manejo que se les dará a los datos personales de migrantes que ingresen regular e irregularmente a territorio mexicano, ya que dicha situación no se encuentra prevista en dichos ordenamientos jurídicos.

Es importante replantear el Acuerdo por el que se reconoce al INM como Instancia de Seguridad Nacional de fecha 18 de mayo de 2005, ya que dicho acuerdo fue publicado antes que la actual Ley de Migración y de la Reforma Constitucional en materia de derechos humanos. Dicho Acuerdo aún conlleva una fuerte carga de criminalización hacia la población migrante y da pie a interpretaciones arbitrarias y discrecionales en el manejo y uso de datos personales de extranjeros que ingresen a territorio mexicano.

Es de capital importancia la sensibilización y educación de autoridades administrativas sobre derechos humanos de personas migrantes, pero más aún es la sensibilización con la población en general por lo que respecta a la promoción y respeto de los derechos humanos de personas en contexto de movilidad. Poco ayudarán las reformas legales o capacitaciones con las autoridades si la población civil continúa con estereotipos o prejuicios que afectan la convivencia entre nacionales y extranjeros. De aquí la necesidad de fomentar una cultura de la legalidad y respeto a la dignidad humana, en donde no se vea a la persona extranjera con sesgos de criminalidad y no se suponga que cualquier migrante viene a perjudicar el interés nacional.

La protección de datos personales de migrantes debe regirse bajo el principio del respeto a la dignidad humana y presunción de inocencia, es decir, que el almacenamiento, uso y manejo de datos personales, tenga como fin únicamente buscar y acreditar la identidad de las personas, y no querer encontrar “criminales” que buscan ingresar de manera regular o irregular a territorio mexicano.

En efecto, todas las personas que busquen entrar a territorio mexicano deberán cumplir con las disposiciones legales aplicables al caso, así como los requisitos para permanecer en el país. En todo caso, la autoridad migratoria, al ver que una persona extranjera no cumple con los requisitos de admisibilidad podrá decretar su rechazo y no admisión a territorio mexicano, de acuerdo con la Ley de Migración, su Reglamento y demás disposiciones aplicables. Pero que esto no se confunda con un prejuicio de usar datos personales o biométricos para encontrar posibles amenazas que afecten el interés nacional.

Que la búsqueda de posibles “peligros externos” que afecten al Estado mexicano sea siempre en último caso, una excepción, pero nunca jamás la regla.

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[1] La Ley de Migración no hace alusión a “privación de la libertad”. El término que se aplica en la Ley es el de “alojamiento”, no obstante, consideramos que en caso de que se tenga que realizar una privación de la libertad, ésta debe atender a los ordenamientos legales aplicables, y tener como respaldo una orden jurisdiccional, tal y como lo marca la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El caso del “alojamiento”, desde nuestro punto de vista, constituye un caso de privación ilegal de la libertad, ya que únicamente es ordenado por autoridad administrativa, sin que exista la intervención de la autoridad jurisdiccional. Aunado a lo anterior, la privación de la libertad es procedente para actos posiblemente constitutivos de delitos, y en México la migración irregular no es un delito sino una falta administrativa. En consecuencia, consideramos que el término “alojamiento” en Estaciones Migratorias no es como tal un alojamiento, sino una privación ilegal de la libertad.

[2] Fue en el año 2008, con la reforma de la entonces Ley de Población, que se despenaliza la migración irregular, considerándola solamente como una falta administrativa.

[3] La Unidad de Política Migratoria, especifica en sus boletines estadísticos que las cifras corresponden a “eventos”, “debido a que una misma persona pudo haber entrado el país en más de una ocasión” (Unidad de Política Migratoria, 2019).

Maestro en Filosofía por la Universidad Autónoma de Querétaro (UAQ), México. Actualmente labora en el Servicio Jesuita a Refugiados, México. Líneas de investigación: derechos humanos, migración, filosofía política, hecho religioso y bioética. Contacto: mauro050@yahoo.com.mx.