Migración, gestión de crisis y el papel de los gobiernos subnacionales ante la COVID-19: los casos de Baja California y Chiapas, México

Segunda época, número 12, julio-diciembre 2021, pp. 68-97.

Fecha de recepción: 20 de abril de 2021.
Fecha de aceptación: 25 de julio de 2021.

Autores: Jorge E. Culebro Moreno1, Carlos Alberto González Zepeda2, Zoila Román Espinal3.

Resumen

El propósito del artículo es analizar las políticas dirigidas a reducir el impacto de la crisis originada por el brote de COVID-19 en dos gobiernos subnacionales en México que comparten fronteras como son los estados de Baja California (frontera norte) y Chiapas (frontera sur). Con base en la literatura sobre gestión de crisis y mediante el análisis comparativo se muestran las acciones, los programas y políticas implementadas por los gobiernos subnacionales específicamente dirigidas a la población migrante durante la pandemia. El texto contribuye a la discusión sobre gestión de crisis y migración en el contexto del brote de COVID-19. Concluye que el tipo de crisis, las características político-administrativas, así como las trayectorias históricas y la coordinación con la estrategia federal influyen en la implementación de las acciones destinadas a disminuir el impacto de la crisis en un contexto de migración.

Palabras clave: gestión de crisis, crisis transfronteriza, migraciones, seguridad social, COVID-19.

Migration, crisis management and the role of subnational governments in the face of COVID-19: the cases of Baja California and Chiapas, Mexico

Abstract

The purpose of the article is to analyze the policies aimed at reducing the impact of the crisis caused by the COVID-outbreak in two subnational governments in Mexico, that is of Baja California (northern border) and Chiapas (southern border). Based on the literature on crisis management and through comparative analysis, actions, programs and policies implemented by subnational governments specifically those aimed at the migrant population during the pandemic are shown. The text contributes to the discussion on crisis management and migration in the context of the COVID-19 outbreak. It concludes that the type of crisis, the political-administrative characteristics, as well as the historical trajectories and coordination with the federal strategy influence the implementation of actions aimed at reducing the impact of the crisis in a migration context.

Keywords: crisis management, transboundary crisis, migrations, social security, COVID-19.

Introducción

El 13 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) confirmó de manera oficial la existencia de un primer caso de COVID-19 fuera de China. A partir de ese momento el virus se propagó en todo el mundo y un mes después esta organización publicó el “Plan estratégico de preparación y respuesta para la enfermedad por coronavirus 2019 (COVID-19)”, sin embargo, fue el 11 de marzo de ese año que la OMS la consideró oficialmente como una pandemia. Desde entonces, la pandemia se ha propagado alrededor del mundo afectando a los países —aunque de manera distinta y con efectos diferentes—, por ejemplo, en algunos el número de contagios y fallecimientos ha disminuido considerablemente, mientras que en otros la cifra de contagiados y muertes ha ido en aumento e incluso ha rebasado las proyecciones hechas al inicio de la crisis, sobre todo aquéllas relacionadas con el número de fallecimientos en México. Las estimaciones proporcionadas por la OMS sugieren que el número de muertes atribuibles a la COVID-19 en 2020, asciende al menos a 3 millones, esto es, 1.2 millones más que las cifras oficiales proporcionadas por los países a la OMS (WHO, 20/05/2020).

Además de la diferenciación del impacto de la COVID-19, organizaciones internacionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) han documentado que la propagación del virus ha aumentado las desigualdades en áreas como la salud, la educación y la seguridad social, incluso en la recuperación económica, por ejemplo algunos organismos proyectaban que la pandemia llegaría a contagiar a más de 60 millones de personas en el mundo (Barcena y Simoli, 2020). No obstante, la ampliación de las desigualdades y falta de protección de la sociedad frente al brote de COVID-19, la población migrante ha sido todavía más afectada no sólo por su invisibilidad en los sistemas de seguridad social, sino también por las condiciones que caracterizan los diversos perfiles migratorios producidos por la situación económica y social de origen de estas poblaciones. En América Latina, por ejemplo, el escenario migratorio se enmarca bajo el aumento de la migración venezolana, un nuevo patrón migratorio desde Haití y otros movimientos que comprenden el tránsito entre Centroamérica, México y Estados Unidos, que a pesar de las restricciones no se ha detenido durante la pandemia (CEPAL, 2020).

De ahí que, en gran medida, el debate sobre migración y COVID-19 se ha centrado principalmente en el papel de los gobiernos para enfrentar la pandemia, resaltando desafíos específicos con respecto a la “gobernanza de la migración” (Khanna, 2020), caracterizada por su carácter transfronterizo, así como por las normas, reglas e instituciones que regulan el comportamiento de los actores internacionales, y que además de los ámbitos humanitario, social y económico, debe tomar en cuenta aspectos como sanidad, habitabilidad y acceso a otros derechos sociales básicos (CEPAL, 2020).

En el caso de México, algunas regiones se han consolidado como centros importantes de la actividad migratoria, por ejemplo, en la frontera norte ciudades como Tijuana y Mexicali en Baja California, mientras en la frontera sur, ciudades como Ciudad Hidalgo, Talismán, Ciudad Cuauhtémoc y Frontera Corozal en Chiapas, concentran una importante presencia de personas migrantes en tránsito —principalmente provenientes de Centroamérica— con el propósito de llegar a Estados Unidos (Jasso, 2021). La mayoría de éstas sin acceso a sistemas de salud, lo que durante este periodo de pandemia visibiliza la falta de protocolos de atención para las personas en condición migratoria (CMDPDH, 2020).

Así, es todavía débil el análisis del fenómeno migratorio frente a la COVID-19 en el contexto de la gestión de crisis de los gobiernos subnacionales entendida esta como el conjunto de actividades dirigidas a disminuir el impacto de una crisis, o amenaza inminente, y que comprende una diversidad de actores, en distintos niveles (Boin y Lodge 2016; Ansell et al., 2010; Cruz et al., 2020); además, se ha vuelto cada vez más relevante el estudio de las llamadas crisis transfronterizas, caracterizadas entre otras cosas por presentar múltiples áreas de política y rápida incubación (Boin y Lodge, 2016). En el caso de México, las regiones fronterizas además de hacer más notorias las desigualdades estructurales, son espacios de movilidad e interacción social, pero también el escenario donde el gobierno negocia bilateralmente políticas para establecer cierto orden entre los países en materia económica, migratoria, ambiental y de seguridad nacional, asimismo son espacios donde la población vive, trabaja y se recrea en ambos lados (Lara-Valencia y García-Pérez, 2020).

El propósito del artículo consiste en analizar las políticas dirigidas a reducir el impacto de la crisis originada por el brote de COVID-19 desde el enfoque de la gestión de crisis en dos gobiernos subnacionales en México que comparten fronteras como son los estados de Baja California (frontera norte) y Chiapas (frontera sur). Se eligieron estas entidades por su carácter transfronterizo y por las características de la población migrante que regularmente transita por su territorio. Se trata de un estudio comparativo que analiza las acciones, los programas y políticas implementadas por los gobiernos subnacionales específicamente dirigidas a la población migrante durante la pandemia. Por otro lado, el artículo forma parte de un proyecto más amplio sobre gestión de crisis y gobiernos subnacionales durante la segunda mitad del 2020 y primera mitad del 2021, por lo que los datos corresponden a este período. Este proyecto tenía entre otros objetivos el de analizar los mecanismos de coordinación y regulación en el manejo de la crisis como una respuesta frente al brote de COVID-19. De esta manera el texto contribuye a la discusión actual sobre el desafío que enfrentan los Estados para llevar a cabo las acciones tendientes a disminuir el impacto de la crisis en un periodo que se ha caracterizado por resaltar la falta de acceso a derechos sociales de las poblaciones más vulnerables como las personas migrantes, en lugares de origen tránsito y destino.

Para ello, primero se aborda el papel de las políticas públicas en el contexto de la gestión de crisis provocada por la COVID-19, es decir, el conjunto de acciones y decisiones que toman los gobiernos y autoridades para disminuir el impacto que puede presentar alguna amenaza, ya sea natural o provocado por el ser humano. Luego, se describe el escenario de la movilidad migratoria en México para visibilizar algunas medidas tomadas por el gobierno federal que resaltan la poca capacidad de actuación y de protocolos para brindar servicios básicos a las personas que se encuentran en movilidad migratoria en el territorio, así como el papel que actores como la sociedad civil, las redes migratorias y las personas migrantes llevan a cabo para enfrentar los impactos de la pandemia y la indiferencia del Estado en la provisión del acceso a seguridad social. Posteriormente se analizan las políticas y programas implementadas por dos gobiernos subnacionales para contener la crisis provocada por la COVID-19: Baja California y Chiapas. Dichas políticas se enfocaron en la población mexicana en general, mientras que, en el caso de los estados fronterizos, el gobierno no distinguió políticas enfocadas hacia la población migrante en cuanto al acceso a la salud y políticas sanitarias en albergues o estaciones migratorias. El artículo concluye por un lado que el tipo de crisis, las características político-administrativas, así como las trayectorias históricas y la coordinación con la estrategia federal, han influenciado el diseño e implementación de las decisiones y acciones destinadas a disminuir el impacto de la crisis en un contexto de migración y, por el otro, sobre las dificultades y ausencias de políticas y programas específicos para poblaciones vulnerables.

Gestión de crisis, políticas públicas y seguridad social

Desde los primeros días del mes de enero de 2020 la OMS comenzó a informar sobre la aparición de una serie de brotes de neumonía en Wuhan, China, causados por el virus SARS COV-2 que provoca la enfermedad de la COVID-19. Si bien el brote inició en una ciudad en China, fue poco después, el 13 de enero de 2020 que se confirmó el primer contagio en Tailandia, y a partir de ese momento el virus se comenzó a propagar por todo el mundo. Si bien las políticas destinadas reducir el impacto de la pandemia en cada país han sido distintas, en algunos casos se ha privilegiado el confinamiento mientras que en otros se ha hecho énfasis en enfoques intergubernamentales  (Yan et al., 2020; Kuhlmann y Franzke, 2021), en la mayoría de los casos el éxito o fracaso de estas políticas ha dependido de los  estilos de liderazgo, es decir de las acciones que toman las autoridades y el tipo de respuesta, así como de otros factores relacionados con la actitud y percepción de la población que afectan la confianza en las instituciones y el aprendizaje de experiencias similares, entre otros (Benjamín et al., 2020; Culebro y Alonzo 2021).

Así la actual crisis se ha convertido en uno de los más grandes retos que enfrentan no sólo los gobiernos sino también otros actores como las organizaciones internacionales y las organizaciones de la sociedad civil. Por ello, la literatura sobre gestión de crisis se vuelve una herramienta analítica muy importante, no sólo para comprender la naturaleza y características de las crisis, sino también para reflexionar sobre el papel que juegan los gobiernos en todos los niveles, así como sus acciones para dar significado y sentido a las amenazas (Boin, 2009), tanto desde el ámbito estratégico como del operacional.

Por lo tanto, desde el ámbito de la gestión de crisis se incorporan un conjunto de actores en distintos niveles, desde aquéllos con un carácter más estratégico, es decir, a nivel federal e incluso regional, hasta el nivel operacional, a saber, la llamada burocracia a nivel de calle con diferentes grados de responsabilidad (Boin y Kuipers, 2018). De ahí que el enfoque de crisis se nutra también de disciplinas como la de las relaciones internacionales, orientada a la solución de conflictos; y la teoría de la organización (Christensen et al., 2016), ya sea para estudiar las crisis derivadas de los conflictos internacionales o incluso fenómenos como la migración y el cambio climático.

Además, en el contexto del brote de COVID-19, el acceso a la protección social, es decir, el conjunto de políticas y programas que protegen a las personas de los riesgos y les permiten acceder a medios de vida y bienestar (Loewe y Schuring, 2021), así como a servicios de salud, se vuelve todavía más complejo. Por un lado, debido a que la población carece de algunos de los servicios básicos de higiene, y por el otro a la falta de políticas públicas de integración en los programas de salud de respuesta a la COVID-19. De ahí que sea relevante estudiar las respuestas de los diferentes niveles de gobierno, así como su papel en la toma de decisiones, en el diseño, formulación e implementación de políticas públicas en el contexto de la gestión de crisis.

Movilidad migratoria y crisis transfronteriza bajo el contexto COVID-19

Al declararse la pandemia, los gobiernos de todo el mundo tomaron diversas medidas como el cierre de sus fronteras y la restricción al ingreso de personas a sus territorios con el propósito de contener la propagación del virus causante de la COVID-19, lo que posicionó la temática migratoria como una de las más importantes en las agendas (Nejamkis, Conti y Aksakal, 2021). Sin embargo, las diversas medidas como la implementación de políticas migratorias más restrictivas, no impidieron que las personas continuaran moviéndose, aunque en condiciones de mayor vulnerabilidad al exponerse al riesgo de contagio sumado a las condiciones de sus viajes (que se caracterizan por ser cada vez más peligrosos), la falta de oportunidades de empleo a causa del confinamiento (Ardittis y Laczko, 2020), el hacinamiento en albergues y refugios que están al tope de sus capacidades, así como a las malas condiciones de vida que caracterizan su movilidad y muestran el acceso limitado que esta población tiene a sistemas de protección social y servicios de salud (González y Mingot, 2021).

La pandemia por COVID-19 también ha sido un desafío para los responsables de la formulación de políticas en temas migratorios (Ardittis y Laczko, 2020). En muchos países, las acciones para contener la propagación del virus, por un lado, han dejado a cientos de migrantes varados y, por el otro, han evidenciado sistemas de salud debilitados[1] y pérdidas de empleo e ingresos. Aspectos que repercuten directamente en el bienestar de las personas cuyas vidas están marcadas por la extrema vulnerabilidad, en este sentido los gobiernos deben considerar abordar la crisis desde una “perspectiva holística y de largo plazo” (Milan y Cunnoosamy, 2020), sobre todo tomando en cuenta que una pandemia como ésta se ha considerado como una “crisis progresiva” (Boin et al., 2021), de ahí que la pandemia por COVID-19 puede ser una oportunidad para reformular la “gobernanza migratoria” y estar mejor preparados para futuras crisis.

En el caso de México, observamos que la gestión de la crisis y las respuestas ante la emergencia han dado como resultado acuerdos que desencadenaron en medidas para contener la propagación de la pandemia y que evidenciaron el poco interés que se ha tenido sobre temas como la protección social (Culebro y Hernández, 2021), específicamente el acceso a sistemas de salud para las poblaciones más vulnerables. Por ejemplo, el 20 de marzo de 2020 la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) anunció el “Acuerdo entre México y Estados Unidos” con el objetivo de restringir los viajes no esenciales y así minimizar el contagio por COVID-19, aunque dicha medida tuviera efectos económicos por la reducida movilidad transfronteriza. Asimismo, tomó la decisión de intensificar la vigilancia epidemiológica en la frontera con Guatemala implementando los protocolos establecidos por el Reglamento Sanitario Internacional y brindando atención en los puntos de entrada de ambos países para detectar posibles casos sospechosos (SRE, 2020).

Otra medida implementada fue el “Protocolo de actuación para la prevención y atención de casos sospechosos y confirmados de COVID-19 en las estaciones migratorias y estancias provisionales del Instituto Nacional de Migración” (INM, 2020), en el que se establecieron una serie de medidas de prevención para la población migrante que se encuentra en estos espacios, así como de casos sospechosos, confirmados y muertes. El Protocolo también ofrece medidas de apoyo en temas de salud mental durante la emergencia sanitaria. Pero resalta el énfasis en mantener la sana distancia dentro de las estaciones migratorias y estancias provisionales, sin embargo, la sobrepoblación en estos lugares ya era un problema anterior a la pandemia, y más allá de estas medidas, no se generaron otro tipo de políticas que permitieran a las personas migrantes contar con un espacio digno para mantenerse protegidas de contagio.

La sobrepoblación y el hacinamiento en las estaciones migratorias son dos problemas persistentes durante la pandemia, y fueron precisamente los grupos de activistas y organizaciones de la sociedad civil quienes denunciaron estas situaciones que vulneran el derecho humano a la salud de la persona migrante, constituye “violaciones al derecho a recibir un trato humano y digno, así como al derecho a la integridad personal” (CNDH, 2020, p. 16), a pesar de que el artículo 107 de la “Ley de Migración” expresa que las estaciones migratorias deberán “VI. Mantener instalaciones adecuadas que eviten el hacinamiento” (DOF, 25/05/2011).

Lo que nos muestra la respuesta del gobierno federal es el carácter inhumano de las decisiones que se toman para atender a las poblaciones migrantes y refugiadas que, como nos ha mostrado la pandemia, son vulnerables a la exclusión, el estigma y la discriminación (OACNUDH, 2020). De ahí que los gobiernos nacionales deben asumir su responsabilidad de proteger los derechos de las personas migrantes y refugiadas, y asegurar el acceso a servicios de salud no sólo durante la pandemia. Ante este panorama, vemos que la crisis ha exacerbado la desigualdad, en diversos ámbitos de la sociedad, mostrando sus deficiencias y provocando un aumento de la pobreza (Van Selm, 2020; Salas et al., 2020).

Aun con el cierre de las fronteras y la rápida propagación del Coronavirus, en México continuó la movilidad migratoria desde Centroamérica, la cual desde antes de la pandemia ya mostraba cambios relevantes como el surgimiento de la migración en masa a través de las “caravanas”, y el crecimiento de las solicitudes de refugio en la frontera sur (Villafuerte, 2021). Además, con la pandemia los factores estructurales que generan el éxodo centroamericano como el desempleo y la pobreza se agudizaron, lo mismo que la violencia que es uno de los principales motivos que actualmente obliga a las personas a abandonar sus países de origen, sumado a la ausencia de políticas públicas para combatir la desigualdad en la región (Alonso, 2021).

La crisis ha visibilizado las condiciones de precariedad que continúan enfrentando las personas que migran, mostrando la progresiva ausencia del Estado en la implementación de mecanismos que les permitan acceder a sistemas de protección social, que aseguren la protección para cada persona ante diversas contingencias y le aseguren una vida digna, aun cuando cada sistema es único (Parra, González y Díaz, 2021; Biervaum y Wodsak, 2021). Asimismo, se ha hecho más evidente el papel que juegan las casas, albergues y comedores para migrantes, organizaciones que a pesar de estar sometidas a fuertes restricciones de recursos para su operación cotidiana (COLEF, 2020; De León e Yrizar, 2021), durante la pandemia continuaron brindando atención a las personas migrantes que debieron suspender sus viajes debido a las restricciones a la movilidad. El confinamiento por supuesto ha sometido a las personas a periodos de espera que las vuelven más vulnerables por ejemplo, al agotarse los escasos recursos con los que viajan deviene la falta de ingresos, alimentación, acceso a una vivienda, etcétera, situaciones que se complican sobre todo si su estatus migratorio es irregular, pues no será fácil que logren conseguir un empleo que les permita acceder a estos derechos sociales básicos, lo que puede orillarlos a la informalidad, o volverlos presas fáciles para la explotación laboral.

Como vemos, la crisis puede adoptar diversas formas, en todas ellas existe una clara amenaza con un alto grado de incertidumbre y sentido de urgencia, las cuales atraviesan fronteras entre países y de manera transversal afectan a distintas organizaciones en varios niveles de gobierno. De ahí que se le denomine como una “crisis transfronteriza”, es decir, aquélla en la cual los instrumentos de coordinación y la colaboración internacional se privilegian sobre otros medios de política, lo cual ya ocurría con los movimientos migratorios en varias partes del mundo (Blondin y Boin, 2020; Jordana y Triviño-Salazar, 2020; Olsson, 2015), pero que se agudizó con el brote de COVID-19. Tal y como lo señala Boin dichas crisis sobrepasan todo tipo de fronteras, desde las geográficas y culturales hasta las público-privadas que facilitan a los funcionarios poder implementar las mejores políticas dirigidas a minimizar su impacto. Sin embargo, debido a la rapidez e intensidad de la crisis, crean una mayor confusión acerca de sus causas y efectos y en consecuencia es difícil dar una respuesta rápida y eficaz (Boin, 2019). Además, se caracterizan por sus múltiples velocidades y desarrollo poco perceptible, así como por la existencia de múltiples actores lo que la vuelve poco predecible y compleja (Boin, 2019). Entre estos actores sobresalen no sólo los países y sus gobiernos, sino también otro tipo de actores de la sociedad civil, organismos internacionales e incluso los propios grupos de migrantes.

El brote de COVID-19 vuelve la crisis transfronteriza mucho más compleja. Sin embargo, la respuesta que vemos por parte de la mayoría de los gobiernos ha sido cerrar las fronteras y establecer un conjunto de medidas para restringir los viajes afectando en gran medida a toda la población, lo cual resulta difícil de entender debido a que precisamente este tipo de crisis requieren de la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y colaboración internacional. La tensión se encuentra en el conflicto entre las medidas tendientes a disminuir los contagios, con aquellas relacionadas con la movilidad internacional. No obstante, la población migrante durante esta crisis todavía permanece poco visible, y la situación se agudiza en el campo de la protección social y en particular en el acceso a los servicios de salud (Chakraborty y Prasentig 2020; Kluge et al., 2020). Esto sucede, no sólo porque en muchos de los casos se trata de población que no cuenta con los permisos legales correspondientes, sino también por las barreras administrativas, financieras, sociales y culturales a las que se tiene que enfrentar.

El papel de los gobiernos subnacionales para gestionar la crisis: los casos de Baja California y Chiapas

Gestión de crisis en la frontera norte: Baja California

El estado de Baja California, ubicado en la frontera Noroeste de México, se ha caracterizado por ser un lugar de paso para miles de personas atraídas por el mercado de trabajo en Estados Unidos (Lizárraga, 2019), pero también para migrantes, deportados, retornados, desplazados, solicitantes de asilo y de refugio provenientes de países como Honduras, El Salvador y Guatemala, principalmente, aunque en los últimos años también se han sumado personas procedentes de países como Haití (COLEF/CNDH, 2018), incluso se ha documentado la presencia de migrantes africanos en ciudades fronterizas como Tijuana (González y Mingot, 2021).

Para las personas en movilidad migratoria, establecerse en ciudades como Tijuana y Mexicali, es una estrategia que les permite estar más cerca de su objetivo: cruzar hacia Estados Unidos. Además, son ciudades que se caracterizan por la dinámica de desarrollo urbano, la colindancia con ciudades estadounidenses, y la importancia de la industria maquiladora impulsada desde la década de 1960, lo que motivó la llegada de migrantes a la región desde entonces (Lizárraga, 2019).

Actualmente, según datos del último censo, la población total del estado es de 3,796,020 habitantes: 50.4% hombres y 49.6% mujeres. En lo que respecta a los municipios más poblados, tenemos que Tijuana concentra el mayor número de población del estado 1,922,523 habitantes; seguido de Mexicali con 1,049,792 habitantes y Ensenada 433,807 habitantes; Tecate 108,440 y Playas de Rosarito 126,890 habitantes respectivamente. A nivel Nacional, Tijuana en Baja California es el municipio más poblado de México (INEGI, 2020).

Ciudades como Tijuana y Mexicali son importantes circuitos socioeconómicos transfronterizos por la movilidad de personas y mercancías (Barajas y Radilla, 2020). Por lo que con la propagación del virus que desató la pandemia por COVID-19, el gobierno del estado ha enfrentado diversos desafíos para gestionar la crisis bajo “un contexto extraordinario de endurecimiento de políticas migratorias y de una frontera hiper rígida” (Del Monte y McKee, 2020, p. 5, énfasis nuestro).

Sin embargo, también las personas en movilidad migratoria enfrentaron algunos desafíos con la pandemia, además de replantear sus trayectos, rutas, y planes de una manera inesperada y bajo un contexto de incertidumbre caracterizado por la vulnerabilidad a la que están expuestas en esta región fronteriza, debieron buscar la forma de evitar el contagio, aun cuando es sabido que esta población regularmente carece de recursos que le permitan acceder a una vivienda, alimentación y servicios de salud, carencias que se visibilizaron todavía más con la pandemia. Además, las políticas migratorias cada vez más restrictivas por parte del gobierno de los Estados Unidos para frenar la migración irregular dejaron varadas a cientos de personas con diversos perfiles migratorios en ciudades como Tijuana o Mexicali: migrantes extranjeros en tránsito, migrantes extranjeros solicitantes de refugio en México, migrantes mexicanos desplazados por violencia, migrantes mexicanos deportados de Estados Unidos y migrantes mexicanos repatriados (Del Monte y McKee, 2021).

La región fronteriza del norte de México es un espacio donde diversos grupos de personas se han visto obligadas a detener su trayecto de manera indefinida a causa de las diversas medidas tomadas por la COVID-19. Dicha “espera imprevista e involuntaria, es una gran fuente de estrés y preocupación para quienes se ven así atrapados temporalmente, en condiciones de gran vulnerabilidad, en su intento por lograr su proyecto migratorio” (Bojorquez, Odgers y Olivas, 2020, p. 4, énfasis nuestro).

Bajo este contexto, la pandemia por COVID-19 es un desafío para los gobiernos subnacionales y los responsables de la formulación de políticas, y requiere nada menos que de la coordinación y la colaboración de un conjunto de actores en distintos niveles y con diferentes grados de responsabilidad para gestionar la crisis, desde aquéllos con un carácter más estratégico hasta aquéllos en funciones más operativas. Además, enfrentan el reto de que las acciones implementadas sean incluyentes y transversales por ejemplo las dirigidas a migrantes, solicitantes de refugio y desplazados, una población particularmente vulnerable, incluso antes de la pandemia, y que han quedado atrapadas en ciudades como Tijuana (Bojorquez, Odgers y Olivas).

Las acciones del gobierno subnacional ante la COVID-19 

Con el objetivo de reducir el riesgo sanitario ante la propagación de la COVID-19 en la zona fronteriza entre México y Estados Unidos, el 20 de marzo de 2020 la Secretaría de Relaciones Exteriores anunció el “Acuerdo entre México y Estados Unidos” con el fin de restringir los viajes no esenciales y así minimizar el contagio por COVID-19. No obstante, las recomendaciones de quedarse en casa y guardar sana distancia, sumado al escaso apoyo por parte del gobierno federal para implementar adecuadamente dichas medidas, fueron algunas de las decisiones para gestionar la crisis que más han impactado en la franja fronteriza a ciudades como Tijuana (Del Monte y McKee, 2020). Asimismo, las medidas han afectado a la población migrante pero también a las organizaciones de la sociedad civil que, ante la ausencia de programas, políticas y otros mecanismos del gobierno para contener la pandemia, no cuentan con recursos para la subsistencia diaria de la población migrante que atienden en albergues, casas para migrantes, refugios y/o comedores (COLEF, 2020; Del Monte y McKee, 2020).

Además, en el caso de los migrantes que se encuentran esperando la resolución de algún trámite sobre sus solicitudes de refugio, la pérdida del estatus migratorio regular provocado por los largos periodos de espera [burocrática] que ha provocado la pandemia, también los ha imposibilitado para conseguir un empleo, lo que se refleja en la falta de recursos y en la imposibilidad de acceder a otros derechos sociales básicos. Por supuesto, la disminución de posibilidades para la obtención de recursos para la subsistencia diaria en ciudades como Tijuana, impacta en tres ámbitos esenciales de la vida para las personas migrantes: la vivienda, la alimentación y la salud (Del Monte y McKee, 2020, p. 26). Aspectos que constituyen la base del derecho de las personas a la seguridad social, esto es, al conjunto de mecanismos diseñados por el estado y sus instituciones para garantizar los medios de subsistencia ante diversas eventualidades como la actual crisis por COVID-19.

Lo anterior es importante porque de acuerdo con el “Plan Estatal de Desarrollo 2020-2024 de Baja California”, el acceso a los servicios de salud que provee el estado es limitado para la población en general, y excluye a los grupos vulnerables como las personas migrantes. Sin embargo, la administración del estado, según insisten en dicho Plan, tiene el compromiso de mejorar el bienestar social por medio del diseño e implementación de “políticas públicas coordinadas que impacten en la disminución de las condiciones de vulnerabilidad, las carencias sociales, fomenten la integración y estabilidad familiar, generen condiciones de salud, seguridad social, calidad educativa y promuevan la integración social e igualdad sustantiva”. Asimismo, el objetivo de garantizar el acceso efectivo a servicios de salud de la población, independientemente de su condición social o laboral, lo que aparentemente incluye a otros grupos en situación de vulnerabilidad como las personas en condición migratoria, además de “fortalecer las acciones para la prevención, promoción y atención de la salud de la población migrante” (SALUD-BC, 2020, p. 60).

Y aunque la actual pandemia ha significado un reto para los gobiernos subnacionales como es el caso de Baja California por las consecuencias en las actividades sociales y productivas que ha significado el cierre de la frontera. El gobierno inició acciones en coordinación con los distintos niveles de gobierno para la aplicación de medidas de control sanitario implementadas a través de distintas dependencias que desarrollaron programas dirigidos a la población en general, sin embargo, hasta ahora no se han diseñado o implementado programas y políticas dirigidas específicamente a atender las necesidades de la población en condición migratoria, más allá de algunos acercamientos en algunos albergues de ciudades como Tijuana para brindar información sobre las medidas de prevención y seguridad, así como para entregar algunos insumos para contener la crisis. Por el contrario, observamos la total ausencia del gobierno subnacional y la importante presencia de las organizaciones de la sociedad civil para contener la crisis y brindar los servicios básicos mientras estas poblaciones continúan esperando, aumentando su grado de vulnerabilidad.

Sin embargo, al inicio de la pandemia, el gobierno tomó la decisión de instalar filtros sanitarios en dos aeropuertos internacionales del estado y en la Base Aérea Militar Número 23 Ciprés de Ensenada; así como en el Aeropuerto Abelardo L. Rodríguez en la ciudad de Tijuana, donde se llevaron a cabo operativos en vuelos procedentes de China con búsqueda de personas con síntomas de COVID-19. En Ensenada, por ejemplo, se iniciaron acciones de detección en colaboración con la Capitanía del Puerto, incluyendo revisiones en las embarcaciones.

Mientras que, en febrero de 2020, cuando la Secretaría de Salud Federal informó sobre los primeros casos de COVID-19 en México, el gobierno de Baja California implementó las primeras medidas sanitarias de prevención como: filtros de ingreso, detección de personas sintomáticas y el reforzamiento de medidas higiénicas específicas tanto en lugares públicos como privados. Y se impulsó una agenda estratégica con las diferentes dependencias del gobierno y la Secretaría de Salud del Estado para coordinar los sistemas de salud públicos y privados de los cinco municipios (GBC, 2020, p. 94).

Más tarde cuando el gobierno federal implementó “La Jornada Nacional de Sana Distancia”, el Gobierno de Baja California puso en práctica medidas para cumplir con la suspensión de las actividades no esenciales. Otra de las acciones por parte del gobierno del estado durante la crisis provocada por la pandemia, fue la reorganización de los servicios de salud en las unidades de primer nivel. Como parte del control de la pandemia a nivel comunitario, algunas de estas clínicas se acondicionaron como “Clínicas de fiebre” enfocadas en la atención de pacientes con sospecha de contagio por COVID-19 (GBC, 2020). Además de estas medidas, se llevaron a cabo acciones en temas como economía, trabajo, así como en temas de seguridad para minimizar el impacto de la pandemia. Como se puede apreciar no se diseñaron e implementaron programas y políticas dirigidas específicamente a la población migrante, aun cuando la incorporación de este grupo de personas incrementaba el carácter transfronterizo y progresivo de la crisis.

Políticas y programas para la población migrante en Baja California durante la pandemia 

Como vemos, el contexto en el que se encuentran las personas migrantes de diferentes nacionalidades en ciudades como Tijuana, es uno en el cual deben enfrentarse a la desprotección por parte del Estado y la ausencia de políticas, programas y medidas dirigidas a cubrir sus necesidades más básicas y así poder contener los impactos de la actual pandemia por COVID-19, claro, además de los riesgos de contagio. Son personas que se han quedado sin empleo, sin vivienda, sin acceso a servicios de salud y otros derechos sociales básicos, ya sea estando en tránsito o habiendo decidido quedarse como un plan a mediano plazo, en ambos casos el Estado no les garantiza el acceso a dichos derechos. “En Tijuana, muchos de estos servicios son proporcionados por distintas organizaciones de la sociedad civil, las cuales no sólo no reciben ayuda del Estado, sino que con frecuencia cuentan con su oposición” (González y Mingot, 2021, p. 61).

Ante la ausencia y desprotección de los gobiernos nacional y subnacional, los espacios de atención a la población migrante como albergues, casas para migrantes, refugios y comedores comunitarios, se convirtieron en la principal opción de hospedaje —ante las medidas de confinamiento— para las poblaciones en tránsito en las ciudades de la frontera norte durante la pandemia (COLEF, 2020). Y aunque existen otras opciones de vivienda, éstas son muy poco accesibles para la mayoría de los migrantes por la precariedad de su situación económica y social, la gran mayoría tiene pocos o nulos ingresos, por lo que les resulta imposible acceder a una vivienda de renta, además del poco conocimiento de la ciudad y los escasos vínculos sociales con los que cuentan (Del Monte y McKee, 2020). Estas dificultades nos ilustran por qué los albergues son una de las principales opciones para las poblaciones migrantes tanto a su llegada como durante la espera (COLEF, 2020).

Los albergues creados por la sociedad civil se han convertido en espacios de gran importancia para la protección y apoyo de los migrantes. En Tijuana existen 31 organizaciones de este tipo que atienden principalmente a migrantes en tránsito, son diversos tanto en capacidad como en infraestructura y capital social, es decir, redes de apoyo que les permiten subsistir (COLEF, 2020). Regularmente, se trata de organizaciones vinculadas con instituciones religiosas que financian los albergues y comedores con la ayuda de las comunidades locales. Ofrecen servicios de albergue, comida, vestido, asesoría legal y servicios de higiene (De León e Yrizar, 2021).

Estas organizaciones reciben a migrantes de diversas nacionalidades y con diversas trayectorias migratorias y tipos de movilidad. En el caso de Tijuana, varias de las personas albergadas en estos lugares están bajo la política de asilo de Estados Unidos a través del “Protocolo de Protección a Migrantes” (MPP por sus siglas en inglés), que las obliga a esperar en territorio mexicano mientras sus solicitudes son procesadas. En este sentido, según un estudio reciente de El Colegio de la Frontera Norte, “más de la mitad de los albergues (53%) reciben a personas en situación de MPP. En contraste, sólo 20% de los albergues están atendiendo a los migrantes solicitantes de refugio en México ante la COMAR (COLEF, 2020, p. 9)”.

Ante este panorama, las personas en condición migratoria que se encuentran residiendo en albergues de la ciudad de Tijuana, también enfrentan condiciones adversas como el hacinamiento que resulta particularmente propicio para la propagación de la COVID-19, sobre todo en aquellos albergues emergentes que no cuentan con instalaciones adecuadas y que no han consolidado sus protocolos sanitarios y de salud (COLEF, 2020). Lo anterior ha llevado a algunos albergues de la ciudad a tomar la decisión de no aceptar más migrantes en sus instalaciones para evitar algún contagio de coronavirus.

Como vemos, en Baja California, las personas migrantes que han quedado varadas en las ciudades fronterizas como Tijuana, se enfrentan a diversos factores de vulnerabilidad que visibilizan la desigualdad en varios ámbitos. Y ante la ausencia del estado y sus instituciones, las personas migrantes movilizan diversos recursos materiales y simbólicos, individuales, familiares y/o comunitarios para acceder a derechos básicos y cubrir sus necesidades. De esta manera, el acceso a la protección social durante la pandemia por COVID-19 resulta de las características específicas del propio sistema de protección social: su grado de universalidad y la articulación de derechos (González y Mingot, 2021).

Gestión de crisis en la frontera sur: Chiapas

En lo que respecta al estado de Chiapas, ubicado al sureste de México, es la entidad fronteriza más grande en términos de límite internacional, colinda al sur con el océano pacífico y al este con Guatemala, país con el que comparte 573 km de frontera. Por su ubicación en la frontera sur, Chiapas juega un papel relevante respecto al fenómeno migratorio, pues se ha convertido en el punto de encuentro de miles de personas migrantes, principalmente de origen centroamericano, que intentan cruzar el país de forma irregular con el propósito de llegar a la frontera norte de México y cruzar hacia los Estados Unidos (Coubès, 2018).

De acuerdo con los datos del censo poblacional, la población del estado es de 5, 543,828 de habitantes, de los cuales, 2,705,947 son hombres y 2,837,881 mujeres (INEGI, 2020). Asimismo, los datos muestran que la población inmigrante en el estado se ha incrementado durante las últimas dos décadas pasando de 122,451 en el año 2000 a 174,961 personas inmigrantes en 2020. El INEGI también declara que hay 60,437 personas residentes en Chiapas nacidas en otro país, de las cuales 33,177 son de origen guatemalteco; 9,947 de Honduras; y, 5,024 de El Salvador, lo cual es congruente con el hecho de que para la mayoría de las personas que deciden abandonar sus países desde Centroamérica, Chiapas se ha convertido en un lugar de tránsito migratorio importante dentro de sus trayectorias.

Por su parte, esta situación ha implicado una vulneración constante de los derechos de las personas migrantes y hechos violatorios (CNDH, 2021) que van desde la violación de sus derechos a la seguridad jurídica, trato digno, legalidad, igualdad, petición, libertad, educación, trabajo, protección de la salud, hasta la vida misma.

Esta condición se ha agravado aún más por la pandemia ya que las personas migrantes se han visto forzadas a permanecer en el estado, bajo condiciones de hacinamiento, trátese de estaciones migratorias o albergues y sin las condiciones de higiene y demás medidas sanitarias establecidas por el gobierno de la entidad para contener la pandemia

La línea divisoria fronteriza con Guatemala comprende 19 municipios de los 123 que conforman la entidad, y en ésta se encuentran siete cruces “formales” con presencia de autoridades migratorias:

1) Cd. Hidalgo ubicado en el municipio de Cd. Hidalgo, 2) Talismán en el municipio de El Talismán, 3) Cd. Cuauhtémoc ubicado en el municipio de Frontera de Comalapa, 4) Carmen Xhan ubicado en el municipio de La Trinitaria, 5) Nueva Orizaba ubicado en el municipio de Benemérito de las Américas, 6) Frontera Corozal ubicado en el municipio de Ocosingo y, 7) Sueños de oro ubicado en el municipio de Tenosique (Barajas y Camacho, 2018, pp. 191-192).

Sin embargo, las personas prefieren utilizar principalmente los cruces “informales” para evadir la declaración del ingreso de mercancías y, desde luego, la presentación de documentos migratorios para ingresar al país (Barajas y Camacho, 2018).

Las acciones del gobierno subnacional ante la COVID-19  

Desde el 02 de abril de 2020, el gobierno de Chiapas a través de su portal electrónico publicó información sobre las diferentes acciones emprendidas y puestas en marcha para combatir la pandemia por COVID-19, programas en los que observamos la coordinación con el gobierno federal y municipal para implementar medidas de diversa índole. Estas políticas se relacionan con los resultados en la gestión de la crisis. Las cuales se centraron en programas y acciones enfocadas en atender a la población mexicana y chiapaneca, mientras que, para la población migrante, principalmente aquélla que permaneció varada en esta entidad fronteriza, no existe evidencia de que hayan existido programas en la gestión de crisis que atendieran sus necesidades y requerimientos. Desde que se declaró la pandemia, en el estado no observamos programas o políticas concretas por parte de los gobiernos municipales para la protección y apoyo a las personas más vulnerables: migrantes, solicitantes de asilo y/o refugio, que desde la implementación de las medidas para contener el virus —como el cierre parcial de la frontera que devino en la suspensión de viajes no esenciales y la suspensión de trámites administrativos para regularizar su estancia—, quedaron varadas sin acceso a derechos básicos para afrontar la pandemia.

No obstante, una de las primeras acciones del gobierno chiapaneco ante la declaratoria de la pandemia fue la instalación de 162 filtros sanitarios, a partir del 06 de abril de 2020, en puntos fronterizos y carreteras de Tapachula (Noticias Salud Chiapas, 2020-2021). Mientras que, a partir del 28 de mayo de 2020, el gobierno estatal, en coordinación con el gobierno municipal de Tuxtla Gutiérrez, instaló 10 filtros sanitarios, al ser la capital un foco rojo de contagios. De acuerdo con la información proporcionada por el gobierno estatal, en términos de la reducción de contagios en la capital chiapaneca, señalaron que la instalación de los filtros arrojó resultados efectivos para la mitigación de contagios, por lo que también se implementaron en el primer cuadro de la ciudad de Tapachula (Noticias Salud Chiapas, 2020). Según se lee en el segundo informe de gobierno del gobernador de Chiapas, Rutilio Escandón, y con el apoyo de autoridades federales y municipales, a través del “Plan Estratégico Filtros Sanitarios Emergencia Sanitaria SARSCoV-2”, se instalaron filtros sanitarios para ingresar a la entidad, “seis en los cruces fronterizos internacionales, tres en aeropuertos y 13 carreteros, además de 1 224 filtros sanitarios familiares salvavidas, 124 filtros municipales y 10, 713 comunitarios” (Plan Estatal de Desarrollo Chiapas, 2019, p. 99).

Políticas y programas para la población migrante en Chiapas durante la pandemia 

Si bien el estado mexicano oficialmente no cerró su frontera sur derivado de la pandemia SARS-COV 2, los puertos fronterizos fueron resguardados por autoridades del INM así como por más de 1,700 elementos de la Guardia Nacional (Mejía, 2020) con el objetivo de restringir el paso de personas o vehículos de un país a otro y evitar la propagación del contagio. En el caso de Guatemala, el gobierno decidió cerrar sus fronteras, disposición que ha motivado decisiones críticas por parte del gobierno mexicano y del estado de Chiapas. Mientras que el gobierno federal ha utilizado estrategias de control interno y ha abandonado a personas migrantes a su suerte en las calles, el gobierno chiapaneco ha promovido políticas de aislamiento social sin tomar en consideración la composición y características de los movimientos migratorios en municipios como Tapachula.

Por ejemplo, en la entidad chiapaneca existen cuatro estaciones migratorias y seis provisionales. En total, tienen capacidad para recibir a 1,395 personas migrantes, no obstante, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) ha evidenciado en recientes informes que, incluso antes de la pandemia, se habían encontrado irregularidades en estos espacios durante el Gobierno de Enrique Peña Nieto, que incluyen hacinamiento, sobrepoblación, mala alimentación y carencia de servicios médicos (Gallegos, 2021). A la par, han encontrado que los guardias de seguridad ejercían funciones que no les correspondían como la revisión de las pertenencias de las personas migrantes que ingresaban y el reparto de medicinas. Además, la CNDH evidenció la falta de protección sanitaria como la falta de insumos básicos, cubrebocas, gel antibacterial, incluso “detectaron numerosas irregularidades en estas instalaciones. Por ejemplo, no hay servicios de luz y agua, las condiciones de higiene son malas, y lo más grave: detectaron a mujeres y niñas detenidas y que no presentaban síntomas aparentes conviviendo con otras personas migrantes contagiadas” (Urestre y Padilla, 2020). Precisamente ante estas circunstancias, el INM fue “acreedor a seis recomendaciones emitidas por el órgano garante, la gran mayoría enmarcadas por la pandemia de coronavirus” (Tema Migratorio, 2021).

Sobre lo anterior, otro ejemplo de las omisiones de las autoridades migratorias fue el caso de 480 personas migrantes centroamericanas procedentes de las estaciones migratorias de Acayucan, Veracruz, y Matamoros, Tamaulipas, que en un principio serían deportadas a través de la frontera de Talismán, pero ante el cierre de la frontera guatemalteca, resultó imposible, y agentes del INM los abandonaron en la carretera Tapachula-Tapanatepec, para que, por sus propios medios, intentaran ingresar a su país (Reforma, 08/04/2020). Tal decisión fue tomada en virtud de dos problemas a los que se enfrentó el personal del INM. Por un lado, las autoridades del INM intentaron abandonar a las personas migrantes en Talismán, sin embargo, la población residente no permitió el ingreso de las personas migrantes a la localidad por temor al contagio, situación que alimenta las acciones xenófobas y aumenta su vulnerabilidad. Por otro lado, integrarlos a la “Estación Migratoria siglo XXI” resultaba prácticamente imposible, a pesar de tener una capacidad para albergar a 960 personas, se encontraba rebasado en su capacidad antes de la pandemia” (Gallegos, 2021). Es evidente que el INM actuó en plena violación de los derechos humanos de las personas migrantes y sin ningún tipo de coordinación consular para remediar la situación y tampoco se buscaron los espacios para reubicar a las personas migrantes en albergues o espacios provisionales dentro de la entidad en tanto se resolvía su situación migratoria.

Otro escenario en el que las personas migrantes se vieron afectadas debido a las decisiones por parte del gobierno, se dio en el espacio público, que, ante las políticas de aislamiento social y cierre de espacios públicos dictados por el gobierno estatal, impidió la movilización y actividades de la población migrante, principalmente en Tapachula, donde “una gran cantidad de migrantes han tenido que permanecer entre uno y tres meses, incluso más, residiendo en este municipio, principalmente en las áreas urbanas, por la espera ante la resolución del INM sobre su estatus migratorio o su resolución por parte de la COMAR sobre su solicitud de la condición de refugiado en el país” (OIM, 2019, P. 4), misma que se amplió por la suspensión de trámites, en virtud de que en Tapachula se encuentran las cuatro oficinas en México de dicha Comisión. Como referencia 74,597 personas han ingresado solicitudes de refugio en la delegación chiapaneca de 2018 a abril de 2020 (COMAR, 01/05/2020, p. 1).

El hecho de que la población migrante, en una situación normal tuviera que esperar hasta 90 días para que su solicitud de refugiado fuera resuelta, y por la pandemia, el tiempo se haya ampliado hasta por más de cinco meses, torna el panorama altamente crítico, dado que los gobiernos locales debieron tomar decisiones en materia sanitaria con la integración de este grupo vulnerable, sin embargo, no se registra ni existe evidencia de políticas o programas encaminados a la protección de población migrante, concentrada en municipios como el de Tapachula, que además, registró, los niveles más altos de contagio.

Si bien existe la preocupación por parte del gobierno local por implementar estrategias como “Quédate en Casa” o “Jornadas de Sana Distancia” para mitigar el contagio, en realidad para las personas migrantes es difícil dar cumplimiento a estas indicaciones, pues no cuentan con un espacio donde resguardarse, dado que las estaciones migratorias están confinadas y la mayoría de los albergues cerraron. Como lo advierte Zarco (2020), en todo caso este tipo de políticas, sin integrar a las personas migrantes, así como lo medios de comunicación locales con notas que aluden a la negativa de esta población a seguir las recomendaciones de los gobiernos, no hacen más que tratar a “la población migrante como delincuentes de la salud, reproducen la estigmatización del extraño y ubican al cuerpo de quien migra como un posible portador, foco de infección que podría funcionar como un arma biológica capaz de expandir el virus debido a su negativa”.

No obstante, el gobierno de Chiapas (2019-2024) reconoció en el “Plan Estatal de Desarrollo de Chiapas 2019-2024” la importancia del reconocimiento y respeto de los derechos humanos de las personas migrantes en tránsito (Gobierno del estado de Chiapas, 2019, p. 37), sin embargo, también estipula que se trata de un esfuerzo coordinado con el gobierno federal, pues la atención de la política migratoria se define desde este ámbito de gobierno. Dentro de dicho Plan, la atención hacia las personas migrantes se centra en dos aspectos interesantes: por un lado, como un tema de gobernabilidad y gobernanza y, por el otro, como un tema de atención a la salud. En efecto, en el tema llamado “Política y Gobierno”, el Plan reconoce que dentro de la atención permanente de la administración pública se encuentra “implementar acciones emergentes relativas a los temas de migración masiva” (Gobierno del estado de Chiapas, 2019, p. 40) para generar gobernabilidad en la entidad chiapaneca. En el mismo apartado, se considera como objetivo para garantizar la estabilidad y la política social: impulsar la protección y atención a migrantes y refugiados en coadyuvancia con la federación. Esto en cuanto a lo que se refiere a la gobernabilidad.

Mientras que, en el Diagnóstico de Salud, el Plan afirma que “la atención primaria a la salud es el servicio más importante que se otorga de manera oportuna e incluyente a todos los habitantes”, de manera especial refiere a las personas “inmigrantes” y distingue también, de entre ellas, a las personas con perspectiva de género (Gobierno del estado de Chiapas, 2019, p. 62). Ambos aspectos, gobernabilidad y salud, son claramente primordiales en lo que se refiere al derecho humano de protección al migrante. Se comprende que el primero se atiende en coordinación con la federación, mientras que la salud es un rubro que le compete al estado de Chiapas. Ambos temas se tornaron ampliamente relevantes con el surgimiento y declaratoria de la pandemia en México por COVID-19.

El incremento de la presencia de personas migrantes en Chiapas ha requerido de la creación de estructuras institucionales dentro de la administración pública estatal que atiendan el problema que se ha complejizado aún más con la pandemia por Covid-19. Baste citar a la Secretaría para el Desarrollo de la Frontera Sur y Enlace para la Cooperación Internacional que tiene como objetivo impulsar el desarrollo de la región en pleno respeto de los derechos humanos de los migrantes, inmigrantes y transmigrantes que ingresan y egresan a México (Reglamento Interior, 14/08/2013, art. 3).

Dentro de los aspectos normativos, el titular de dicha Secretaría tiene atribuciones que se enmarcan fundamentalmente en la protección de los derechos humanos de los migrantes mediante la promoción y celebración de acuerdos y convenios suscritos con los poderes públicos, los diferentes ámbitos de gobierno, así como de organismos nacionales e internacionales (Reglamento Interior, 14/08/2013. Art. 14).

Es significativo observar que las funciones de la secretaría y sus dependencias en materia de migración se enfocan principalmente en la promoción de la cultura del respeto y protección de los derechos humanos de los migrantes en coordinación con otros actores nacionales e internacionales. Esta difusión se dirige hacia servidores públicos y población en general.

Sin embargo, el marco normativo estatal, así como las estructuras organizacionales en el estado para dar atención a las personas migrantes se enfoca en la construcción de una cultura del reconocimiento de los derechos humanos de la población migrante; pero el marco organizacional e institucional no contempla políticas públicas estatales en materia migratoria más profundas, dada la relevancia de la entidad en la cuestión migratoria, que pudiera coordinar con la federación.

Análisis comparado: discusión

El estudio ha seguido una estrategia de análisis comparativo (Peters y Fontaine, 2020), acerca de la respuesta de los gobiernos subnacionales a partir del análisis institucional y del contexto en el cual ocurren las políticas (Grit et al., 2012; Banjamin et al., 2020), en particular aquéllas relacionadas con la gestión de crisis en México y en dos entidades fronterizas, Baja California y Chiapas. De esta forma, nuestro análisis pretende hacer énfasis en la relevancia de los estudios comparativos en gestión de crisis en al ámbito de la migración y COVID-19, sobre todo en términos del papel que juegan los liderazgos en las políticas y programas dirigidos a disminuir el impacto de una crisis; algunas de estas acciones son la detección temprana, tomar decisiones críticas, generar significado y rendir cuentas, entre otras. En este sentido, sobresalen también la utilidad de comparación de casos similares (entidades) y casos disimilares (programas y políticas) para la construcción de lecciones en política pública, en donde el contexto institucional se convierte en una variable fundamental. Así, desde el análisis institucional en ambos casos, se advierte la existencia de las llamadas coyunturas críticas y las trayectorias que surgen no sólo de las políticas y programas frente a la COVID-19, sino también de la interacción con otros programas y políticas tanto a nivel federal como el estatal.

Así, tanto en el estado de Chiapas como en Baja California, las personas migrantes enfrentan la crisis sanitaria sin la protección y atención necesaria que están obligados los gobiernos a brindarles. En este sentido, para ellos representa un riesgo más al que se encuentran sometidos durante su trayecto por estos estados fronterizos, lo que ha implicado un riesgo mayor al quedarse varados en estos espacios.

Por el contrario, como lo muestran los medios locales, tanto las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) e instituciones de gobierno, coinciden en que la pandemia COVID-19 no ha hecho más que empeorar la situación de las personas migrantes y solicitantes de refugio. Esta situación se traduce en una carga más a la restricción de movilidad que ha sido utilizada de manera deliberada para ejercer con más rigor y premura los procesos de detención y deportación característicos del INM (Wilson y Choy-Gómez, 2020).

La gestión de la crisis por parte de los gobiernos subnacionales para atender a la población migrante se caracterizó por las escasas medidas de apoyo, consistentes en planes o programas de respuesta y recursos económicos y sanitarios, principalmente. Las respuestas para proteger a la población migrante han provenido, en lo fundamental, de las organizaciones de la sociedad civil quienes han buscado los medios para garantizarla.

En ambos casos, las políticas implementadas por los dos gobiernos subnacionales para gestionar la crisis han carecido de un enfoque inclusivo, como ha quedado evidenciado, que tome en cuenta las necesidades, principalmente sanitarias, de la población migrante, tanto aquélla que está en tránsito como la que ha tenido que permanecer en estas entidades por impedimentos burocráticos para continuar su trayecto.

Efectivamente, las políticas implementadas por las autoridades federal y estatal para atender la emergencia sanitaria, no sólo excluyen claramente a este sector poblacional, sino que lo expone colocándolo en situación de riesgo y discriminación. Contrario a ello, es responsabilidad de la federación y, en este caso, de los gobiernos subnacionales, diseñar políticas inclusivas en la estrategia de protección a la salud ante crisis sanitarias, pero no existe evidencia documentada que nos permita conocer con claridad cuál ha sido el acercamiento real del gobierno de ambas entidades para atender la crisis por la emergencia sanitaria con la población migrante ubicada en Chiapas y Baja California.

En este sentido, es importante que los gobiernos nacionales tomen en cuenta las recomendaciones que diversos actores, incluidas las agencias internacionales han realizado con el fin de obtener un análisis detallado sobre las brechas y necesidades en cada país afectado y de esta manera diseñar un plan de preparación y respuesta que además permita determinar los recursos necesarios para apoyar y sensibilizar a los gobiernos subnacionales (OMS, 2020), y a los actores clave sobre las tendencias globales de la movilidad humana y la necesidad de dirigir y reforzar medidas sanitarias y de salud pública dirigidas específicamente a migrantes, refugiados y personas desplazadas (OIM, 2020).  

Conclusiones

Como lo señalamos al inicio, el objetivo del artículo ha sido analizar las políticas y programas de respuesta a la pandemia en el contexto de la gestión de crisis y el análisis institucional/organizacional. Para llevarlo a cabo se presentaron los casos de dos entidades federativas: en el norte Baja California y en el Sur el Estado de Chiapas. En ambas situaciones se privilegió la similitud y diferencia de los casos. Así, a lo largo del texto hemos analizado las políticas y programas frente a COVID 19, y se ha observado el estado de vulnerabilidad de las personas migrantes, no sólo por el hacinamiento y sobrepoblación en centros de detención y albergues que impiden mantener políticas estatales como la “Sana Distancia”, sino por su reducido acceso a servicios de salud en caso de contagiarse y al carecimiento de medidas básicas de higiene.

Atendiendo a que la pandemia es un problema que afecta a la población en su conjunto y, de manera específica, a las poblaciones vulnerables, que enfrentan más riesgo antes, durante y posiblemente después de ella, es imprescindible formular recomendaciones y compartir experiencias para orientar las políticas públicas destinadas a brindar la protección especial que permita a estas poblaciones ejercer sus derechos. Esto es relevante por cuanto históricamente los sistemas de protección social no se han diseñado pensando en la población migrante regular e irregular (CEPAL, 2020), lo que implica importantes desafíos institucionales y de cobertura, sobre todo en tiempos de pandemia. Al respecto, la CEPAL ha planteado la idea de avanzar hacia sistemas de protección social de carácter universal en que se integren los componentes contributivos y no contributivos, la regulación del mercado laboral y la creación de sistemas de cuidado (CEPAL, 2020).

Efectivamente, las políticas implementadas por las autoridades federal y estatal para atender la emergencia sanitaria no sólo excluyen claramente a este sector poblacional, sino que lo expone colocándolo en situación de riesgo y discriminación. Contrario a ello, es responsabilidad de la federación y, en este caso, de los gobiernos subnacionales como Baja California y Chiapas, diseñar políticas inclusivas en la estrategia de protección a la salud ante crisis sanitarias, pero no existe evidencia documentada que nos permita conocer con claridad cuál ha sido el acercamiento real del gobierno del estado a través de la Secretaría de Salud o de otra institución para atender la crisis por la emergencia sanitaria con la población migrante ubicada en dichas entidades.

De esta forma, a partir del estudio de las políticas y programas, el artículo señala que el tipo de crisis, así como las características político-administrativas y las trayectorias históricas afectan no sólo la coordinación con la estrategia federal sino también en el contenido de las políticas destinadas a la población migrante en el contexto de la pandemia. A diferencia de otras situaciones, en el fenómeno migratorio en México se observa la forma en la cual, distintos tipos de crisis pueden coexistir entre sí: violencia, migración, COVID-19, entre otras. Así, la crisis transfronteriza y progresiva adquiere una naturaleza y evolución distinta, transformando por un lado la gobernanza migratoria, pero por otro, señalando las débiles capacidades institucionales.

Las políticas implementadas para atender a la población migrante durante la crisis ocasionada por la emergencia sanitaria por parte del gobierno federal no han reflejado un enfoque hacia la protección de la salud de la persona migrante, por el contrario, han agravado su situación y han puesto en peligro su derecho humano a la salud, mientras que las de los gobiernos subnacionales revisados han sido nulas. En este sentido, en el artículo nos permite conocer las dimensiones organizacionales de los gobiernos locales y cómo éstos influyen en la implementación u obstaculización de diversos instrumentos en la gestión de la crisis.

Referencias bibliográficas

[1] De acuerdo con la Organización Mundial de Salud, los sistemas de salud son el conjunto de organizaciones, instituciones, recursos y personas cuyo objetivo más importante el mejorar la salud (WHO,2010).

 

  1. Mexicano. Doctor Polit por la Universidad de Bergen, Noruega. Maestro en Administración Pública en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México. Actualmente es profesor titular de tiempo completo del Departamento de Estudios Institucionales (DESIN) en la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Cuajimalpa (UAM-C), México. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel 2. Líneas de investigación: gestión de crisis, COVID-19, reforma administrativa, salud y protección social. Contacto: jcmoreno@cua.uam.mx.

  2. Mexicano. Maestro en Desarrollo Regional por El Colegio de la Frontera Norte (EL COLEF), México. Actualmente es Doctorando en Ciencias Sociales y Humanidades en la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Cuajimalpa (UAM-C), México. Miembro del Grupo de Investigación del Seminario en Estudios Multidisciplinarios sobre Migración Internacional (GI-SEMMI) en la misma casa de estudios. Líneas de investigación: estudios transnacionales, estudios organizacionales e institucionales, protección social en contextos de movilidad migratoria. Contacto: carlosgonzalezzepeda@gmail.com.

  3. Mexicana. Candidata a Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Cuajimalpa (UAM-C), México. Profesora de asignatura en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM), México. Líneas de investigación: estudios institucionales y organizacionales. Contacto: espinal.roman1@gmail.com.